靖江市检察院办公室副主任兼研究室主任薛飞反映 自2015年7月1日公益诉讼试点工作开展以来，泰州市检察院共支持江苏省政府提起公益诉讼1件，直接提起公益诉讼31件，法院已判决行政机关依法履职、污染者承担责任18件。由泰州市检察院办理的长江非法采砂行政公益诉讼案件被“两高”评为全国十大行政公益诉讼典型案例，办理的泰兴“12·19”公益诉讼案入选中央电视台“2015年推动法治进程十大案件”。然而，在公益诉讼工作中，检察机关仍面临“三难”困境，亟需引起重视和解决。
一、信息壁垒重重，线索发现难。一是群众举报少。公益诉讼线索大多来源于检察官下访走访、对媒体舆论的研判以及办案中，老百姓对公益诉讼认知度不高、举报意识不强。二是线索移送少。当前检察机关与环保、市场监管、公安等部门关于食药环等领域公益诉讼案件线索移送机制还不够健全，导致检察机关容易错失第一时间介入的良机。三是信息共享不到位。检察机关与行政机关之间共享机制存在滞后性，且部分行政机关主动接受监督的意识不强，在调查取证中，部分行政机关存在不愿提供具体行政执法卷宗、文书、问题汇总清单和调研报告的情况，存在选择性提供执法信息的情况。
二、客观条件受限，取证评估难。一是公益诉讼顶层设计不完善。“两高”虽颁布了公益诉讼司法解释，但对实践中广泛存在的公告、举证责任、证明标准、管辖标准、刑事附带民事公益诉讼请求范围等办案具体问题未予明确，检察机关与法院在司法实践中仍存在意见分歧。二是缺乏权威鉴定。在公益诉讼案件中，鉴定意见是认定损失大小、因果关系、修复方案等事实的关键性证据。现实中，由于损害公益的行为影响面广而久远，同时鉴定机构及其人员的专业面相对较窄，特别是在生态环境领域，某一鉴定机构及其人员很难全面评估连锁损害并提出科学的修复方案，且国内相关领域有资质的鉴定机构很少，选择余地不大。三是执法人员办案阻力大。在开展公益诉讼工作中，说情打招呼的情况仍然存在；有的案件涉及不规范甚至违法的招商引资行为，难度较大；有的行政机关以招商引资、普遍现象为由将违法行为作合理化解释；有的行政机关对检察调查配合支持不够，部分案件取证难、周期长。
三、案后跟进乏力，修复执行难。一是赔偿难到位。一方面，由于评估鉴定的局限性，按照修复方案确定的诉讼请求往往低于实际损失，容易出现入不敷出；另一方面，公益诉讼案件大多既有民事部分又有刑事部分，虽然刑法规定赔偿经济损失与民事优先于刑事罚金，但实践中刑事案件处理在前，若判处的罚金较高，则责任人对民事赔偿部分能拖则拖、能赖则赖。二是修复难到位。公益诉讼最常见的诉讼请求是恢复原状、赔偿修复费用，但是实践中要求恢复原状时，难以全面提供原先状况的数据；要求赔偿修复费用时，难以把握哪种方案最科学、效果最佳，同时法律法规对修复的责任主体不够明确，检察机关对非本职领域问题亦不专业、难以牵头，无法保证修复效果。三是监督难到位。司法程序与行政执法衔接不够顺畅，法院对公益诉讼的执行雷同于一般民事执行案件，仅以执行款项落实到位为界限，不负责跟进后期修复工作。而检察机关虽是公益诉讼中的原告，执行程序中的监督主体，但对于修复资金运用情况的监督缺乏依据，容易形成监管的真空地带。
对此，建议：
一是完善相关法律法规。从立法层面明确涉及公益诉讼案件中承担委托鉴定职责的部门、承担修复责任的部门，各地设立公益诉讼专项基金，建立筹集、使用制度，由财政拨付部分资金充实到专项基金，将公益诉讼中民事赔偿和刑事案件被告人的罚金等纳入专项基金，专门用于鉴定、修复等。
二是完善行政执法和刑事司法衔接机制。对食药环、国有财产保护、国有土地使用权出让等“四大领域”案件，健全刑事、行政、民事案件同步办理机关，行政执法过程中将刑事案件线索移送公安机关，并将民事案件线索移送检察机关，最大限度实现维护公益的目标。
三是完善损害鉴定评估机制。建立修复企业、鉴定机构、专家信息库，扩大鉴定机构的鉴定范围，设置统一的各类损害鉴定评估技术标准体系，由物价部门核准鉴定机构的收费范围与标准，确保损害鉴定及修复工作有章可循。
四是健全公益诉讼的修复执行制度。建立检察机关与法院、行政主管部门的联动机制，将监督执行工作延伸至修复环节，共同对侵权人履行修复义务过程和结果进行监督、回访、通报。在侵权人没有能力承担环境修复行为时，选择第三方专业机构进行修复，并由司法机关和行政主管部门同步监督，保证修复质效。
五是督促行政部门积极配合。对于不配合公益诉讼调查取证的行政机关，建议将检察建议抄报给当地党委、政府或该机关的上级主管部门，督促行政机关积极配合检察机关的调查取证，将行政执法信息与检察机关共享，对照检察建议自查自纠，主动履行职责或纠正违法行为。各级党委、政府及上级主管部门，应充分尊重检察机关依法独立行使检察权，在办案过程中杜绝“打招呼”“找关系”的行为，并主张行政机关主要负责人出庭应诉。 |
