提案人：张 剑
案 由：关于加强我市建设工程项目标后监管的建议
内 容：招投标已是建筑市场一种成熟的交易方式，对创造公平竞争的市场环境、减少交易成本、保证工程质量、防止腐败发挥了重要作用。当前，在实行全流程电子化招投标后，在招投标环节，各方主体基本能做到安分守己，但中标后，想方设法钻法律法规的空子，唯利是图的现象屡禁不止。由于建设工程标后监管重视程度不够，行政监督存在一定的盲区，以致招标投标成果未得到充分应用，围标、挂靠等违法、违规行为未得到根本遏制，质量管理、安全管理、合同管理、造价控制存在漏洞。这些问题的存在和蔓延，不仅影响我市建设工程招标投标的严肃性，扰乱建设市场正常秩序，还影响工程的质量管理和安全生产，助长腐败行为和各种不正之风。所以完善政府投资项目标后监管制度，提升标后监管能力，是今后我市公共资源交易监管工作新的着力点，需要下大功夫解决。
一、现状分析：
1、建设单位存在的问题较多，如责任意识不强，管理不规范，对监管工作业务不熟。大部分项目未对施工单位、监理单位关键岗位人员配备和到岗履职情况进行检查并形成检查记录。合同超期签订现象普遍存在。部分单位不能在规定的中标通知书发放后一个月内与中标单位签订合同，且合同签订后未按时反馈、上传。施工许可证办理进度较慢，未批先建现象时有发生。履约保证金(保函)不能及时足额收取。部分项目开工后，对于存在的拆迁、阻工等问题，不能及时有效采取有力措施解决，尤其是对于久拖不决的阻工及无法进场施工等问题，不能及时反馈、协调相关部门处理。
2、施工单位亦存在诸多问题，如工期延误现象普遍存在。部分单位现场人员投入不足，资金投入不到位，导致工程进度缓慢，无法在预定工期内完工。关键岗位人员不能到场履责、项目投标变更普遍存在。部分项目存在“金牌”项目经理投标后，“铜牌”项目经理施工的现象，往往在建设过程中才能发现。存在挂靠、转包和违法分包现象。个别投标人违法违规行为隐蔽性强，在招投标过程中很难发现，不少项目出现了非法转包、挂靠、低价中标后高价结算现象。
3、监理单位存在的问题尚多，如部分单位关键岗位人员进行了变更，并且手续不完善。挂靠现象严重。部分监理单位总监长期不到岗履职，也不按程序进行变更。现场实际履职关键岗位人员不能提供资格证书、社保、工资证明和劳动合同。现场管理不规范。部分监理例会项目经理和总监都未参加，一些参加监理例会的施工单位和监理单位关键岗位人员既不是投标承诺人员，也没有任命文件。部分监理单位对施工过程中存在问题不能及时认真处理到位。
4、行业主管部门存在的问题也不少，如部门联动不通畅。在征迁协调和相关审批等工作上，没有形成有效的联动机制，部分项目施工许可证办理周期较长，工程项目未批先建现象不能有效解决。社会信用体系未健全，“两场联动”响应不快，效率不高。主要体现在项目建设过程中设计变更、履约进度、质量安全、竣工验收等信息公开范围窄，对于标后监管督查施工现场发现的问题，相关行业主管部门不能及时有效地做出处理意见和决定，造成督查结果不能及时应用到公共资源交易市场，“两场联动”不及时。
二、原因分析：
标后履约现场出现问题的原因有多方面的因素，既有体制机制上的问题，也有监管上的问题，更有社会层面的问题。
1、体制缺陷。许多建设单位没有专业的管理班子和管理人员去负责履约现场的监管，往往是抽调单位的非专业人员或临时聘任专业人员组成管理班子，专业素质难以保证。工作责任感不强，甚至与施工单位和监理单位同吃“一锅饭”，形同“一家人”。
2、制度缺乏。由于没有执法权，标后监管尚未有一整套完整的制度，没有一个专门的管理机构负责具体实施，对建设单位、施工单位、监理单位、设计单位没有系统的考核管理办法，对存在的问题往往难以一查到底。
3、监管漏洞。建设行政主管部门对建设单位的监管没有有效的手段，对施工单位和监理单位侧重形式和程序的监督，对实质性内容很难深入挖掘。标后检查不细致、不系统、不经常。
4、信用缺失。社会信用意识比较淡薄，信用体系建设步调不一，标准不一，范围不一，程度不一，有效的信用评价机制、重大事项公示机制、失信惩戒机制正在建立过程中，守信者吃亏、失信者得利的困境不利于形成公开、公平、公正的市场环境。
三、合理化建议：
标后监管不是一个部门的事，涉及建设单位、行业主管部门和监督部门，需要大家主动作为，主动担责，形成合力，系统监管。因此，推进标后监管体制改革和创新，需要在实践中不断探索提升公共管理能力的监管架构。
1、压实主体责任。在部门职责、人员管理等方面，做出具有前瞻性的制度安排，这是压实主体责任的重要抓手。同时，将标后监管纳入市政府目标绩效考核，明确一位市领导主抓标后监管工作，强化各类市场主体信用信息的公开和运用，开展守信联合激励、失信联合惩戒，加强对政府投资项目标后监督。
建设单位要充分履行标后监管第一责任人职责，按照合同约定加强对中标人履约情况的跟踪、考核。监督管理的内容包括：劳动力、材料、设备投入是否按投标文件承诺执行;是否按合同约定进场施工;工期是否按合同约定执行;是否存在质量、安全隐患、扬尘问题;是否存在拖欠农民工工资情况;是否存在更换项目管理班子人员的情况;关键岗位人员是否按合同约定到岗履职。要按规定将中标人的履约情况定期上报到各行业主管部门。
行业主管部门要按照职能分工，加强对履约现场相关责任主体履约情况的监督管理。对中标项目的合同履约、项目管理班子人员到位以及工程进度、质量、安全、材料采购、资金拨付等情况进行监督管理。对发现的借挂靠资质、转包和违法分包等违法违规行为，按照有关规定及时做出处理，并将处理意见及时反馈至市政务办。
2、完善体制机制。建立政府投资项目标后监管问题的定期分析制度，对存在的问题辩证组方、定向施策。完善信用评价体系，对评价指标、评价标准、评价程序、信息收集、评价主体、评价结果运用进行明确规定。优化招标文件中资质条件的设定标准，做到既有利于培育地方企业，也能为一些重大、复杂或者特殊项目选择到实力强的企业。
3、加强人员培训。标后履约现场的监管涉及到住建、交通、水利等多部门业务，涉及到多领域法律法规、部门规章和地方性法规，对于标后监管工作人员的能力和水平有着很高的要求。建议加强对标后监管工作人员的培训，通过参加行业主管部门开展的省级和国家级业务培训班、邀请行业内的专业人士进行专题讲座等形式，提高标后监管工作人员的业务综合素质，提升标后监管工作的能力和水平。
市行政审批局关于市政协
十四届二次会议第2003号提案的答复
张剑委员：
您提出的“关于加强我市建设工程项目标后监管的建议”的提案收悉，由我局会同市水利局、农业农业村局、交通运输局、发改委、住建局办理，现答复如下：
一、关于压实主体责任的建议
（一）压实行业主管部门监督职责。近年来，各行业主管部门高度重视标后监管工作，全面推进安全监管、质量监督等重点工作，规范监管行为，注重服务质量，不断提升监督工作水平。
市水利局每月对中标人的履约情况进行跟踪考核，同时也不定期前往工地进行考核，督促施工单位对存在履约不到位的情况及时整改。
市交通运输局开展公路水运工程“蓝盾”系列执法行动，全力做好交通工程建设质安卫士。2022年以来，该行动涉及农业公路质量安全监督项目16个，协助泰州执法支队安全监管项目4个，其中公路工程1个，水运工程3个。其中，组织各类安全检查25次，发现安全隐患87项，下发整改通知书20份，对一家企业法人进行了约谈，对9家企业进行了质量安全监管记分。安全隐患整改率为100%，平安工地达标验收合格率为100%。
市住建局定期开展年度建筑施工领域综合执法大检查，将招投标标后监管作为建筑市场检查的重要内容，重点检查依法必须招标项目招投标过程和标后各方主体履约情况，以及招投标资料档案、合同履约、保证金及工程款支付等内容。2021年以来，对54个在建项目开展了专项整治，下发了相关检查通报。另外按照“双随机一公开”检查机制，对建设项目随机抽查。每年开展招投标专项整治工作，开展1到2次“双随机一公开”例行检查。加强对项目负责人、项目总监等关键人员变更管理。施工、监理合同签订后，项目负责人、项目总监一般不得变更，特殊情况确实需要变更的，报建设单位和行业主管部门确认后，方可办理变更。同时，变更后项目负责人、项目总监的执业资格、业绩等必须满足原招标文件要求。通过加强变更管理，规避“高水平人员中标，低水平人员施工”等现象。贯彻《关于加强房屋建筑与市政基础设施工程施工现场重点岗位人员到岗履职管理的通知（试行）》（泰建发〔2023〕41号），对施工单位项目负责人（项目经理）、项目技术负责人、质量员、安全员、施工员、劳资员和监理单位总监理工程师（总监代表）、专业监理工程师、监理员等重点岗位人员每日有效在场时间少于6小时，每月到岗打卡率低于70%的行为给予通报，扣减单位信用分。
下一步，对照《营商环境评价政务服务、政府采购和招标投标等指标》要求，我局将会同各行业主管部门定期开展“双随机一公开”监督检查，将抽查对象、比例、频次及抽查检查结果向社会公开。督促各行业主管部门使用招投标电子监管系统，并与公共服务系统对接，实现信息实时推送、数据自动保存、指令在线下达，对招标投标事前、事中、事后全过程实施电子化行政监督。
（二）夯实招标人主体责任。近年来，市公管办、各行业主管部门多措并举，进一步落实招标人主体责任，明确招标人对招标过程和结果负总责，不断优化招标文件备案制度，先后印发《靖江市依法必须招标的房屋建筑和市政基础设施工程项目招标文件备案负面清单》（靖公管办〔2021〕1号）《关于招标文件备案工作相关事项的通知》等，以落实招标人自主权为原则，避免招标文件以不合理资格条件、评标条款限制或排斥潜在投标人参与投标，明确招标文件不再事前审查。
下一步，我局将会同各行业主管部门，贯彻落实《江苏省招标投标条例》《泰州市住房和城乡建设局关于印发<泰州市区建设工程招标人积分制评价办法（试行）>的通知》（泰建发〔2023〕16号）等法律文件要求，督促建设单位充分履行标后监管第一责任人职责，在年度积分评价中取得好成绩、名次；以年度泰州市工程招标代理机构“双随机一公开”暨专项整治检查为契机，督促招标人、招标代理对存在问题抓好整改落实，对他人经验教训举一反三，对政策认真学习严格执行；不断优化建设工程的招标文件编制水平，落实好《关于取消政府投资项目投标保证金等有关事项的通知》（泰行审发〔2023〕8号）等文件精神，进一步降低招标投标交易成本。
二、关于完善体制机制的建议
近年来，我市着力建立健全贯穿信用主体全生命周期、覆盖全监管环节的新型监管机制。一是开展失信被执行人专项整治工作，2022年，市信用办开展信用领域突出问题专项治理活动，出台《关于建立失信被执行人信用保护及信用修复机制的实施意见（试行）》；二是将失信主体纳入失信联合惩戒范围，依托相关平台进行数据归集，同步至“信用中国”，在重点领域加以失信惩戒约束；三是动态归集信用承诺信息，依托“双公示”平台，优化信用报告反映企业真实情况的能力。
下一步，市发改委将完善应用信用报告应用制度，努力实现公共资源交易平台与信用信息共享服务平台、市信用平台互联互通，扩大信用报告应用范围；探索实施以信用为基础的分级分类监管，探索将建设单位、施工单位的信用记录列入资格审查，在评标办法中设定信用分；强化事前事中监管，注重事前预防，抓好源头管控，切实加强履约现场与招投标市场的“两场联动”。
三、关于加强人员培训的建议
监督人员的业务能力和水平，关乎行政监管效能，更影响到建设工程的质量。近年来，各行业主管部门积极组织全体一线监督人员参加省、市开展的各类“线上”“线下”业务知识培训。4月7日，市行政审批局和住建局相关职能科室工作人员，赴泰州参加省招标办杨冠中处长关于《江苏省招标投标条例》新旧变化的专题授课。6月14日，邀请部分招标人代表、代理机构，召开建设工程招标投标管理座谈会，交流讨论如何进一步加强招投标管理。下一步，各行业主管部门将进一步利用好各类宣教载体，继续深化教育培训，坚持“请进来”与“走出去”相结合，探索“线上+线下”新方式，打造一支学政策、钻业务、练技能、强服务的高素质监管队伍，不断提升标后监管工作的规范化水平。
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